Sistemas y modelos de pensiones en América Latina

en Artículo Central por

Jorge Tonatiuh Martínez Aviña[1]

Introducción

La Conferencia Interamericana de Seguridad Social realizó una propuesta conceptual sobre la seguridad social concluyendo que su objetivo es “contribuir al bienestar personal y social, y que comprende un conjunto de transferencias y servicios de carácter solidario y público, cuya responsabilidad fundamental recae en el Estado, y que buscan proteger a los individuos y las colectividades ante riesgos sociales, que reducen la vulnerabilidad social y promueven la recuperación ante las consecuencias de un riesgo social materializado, dignificando así las distintas etapas de la vida, y promoviendo la inclusión y el reconocimiento de la diversidad social.”[2]

Las pensiones forman parte del conjunto de trasferencias que buscan dotar de seguridad económica a las personas que salen del mercado laboral y pasan al retiro, a través de estabilización del consumo o relajamiento del consumo presente, mecanismos de aseguramiento, alivio de la pobreza y redistribución.[3] El presente artículo se centra en describir los distintos modelos de pensiones que hay en el continente americano, sin abordar los procesos políticos, económicos y sociales que los definieron y la eficiencia que cada uno tiene sobre su objetivo. Se plantea un panorama general de los modelos con que cada país ha intentado proteger económicamente a la población de personas adultas mayores. Sin duda, la economía política inmersa en cada transformación del sistema de pensiones es de interés académico y además sumamente importante para entender los resultados que dan vida a los sistemas de pensiones de cada Estado, sin embargo, ese estudio será materia de otra ocasión.  

Sistemas y modelos, su diferencia.

Para poder entrar en la descripción de los sistemas y modelos de pensión en América Latina, es necesario precisar la diferencia entre uno y otro. El modelo es el conjunto de reglas o requisitos que se establecen para que los trabajadores puedan pasar de un estado activo en los mercados de trabajo en donde perciben un ingreso por las actividades desempeñadas a un estado de retiro, donde reciben una pensión. El sistema, es el conjunto de modelos o instrumentos que coexisten dentro de un país, cuyo propósito es otorgar una pensión a la mayoría de los adultos mayores.[4]

Considerando lo anterior, se puede decir que hay grandes modelos que conforman los sistemas de pensiones. Uno de corte laborista, que busca entregar pensiones a una parte de la población, —la que se desempeña en el mercado formal—, y otro que otorga pensiones a las personas que no obtuvieron una pensión por esa vía. Comúnmente se conocen como pensiones contributivas y pensiones no contributivas, respectivamente. En virtud de que estas últimas se financian a través del presupuesto del gobierno central (federal), y que dicho presupuesto se genera primordialmente por los impuestos pagados por la población en su conjunto, se denominará a estas pensiones de contribución indirecta.

Por otro lado, existe una amplia gama de modelos de pensiones contributivos: tenemos el modelo de beneficio definido, el de capitalización individual, el paralelo y el mixto. Todos estos consideran la relación que las personas mantienen con los mercados formales de trabajo. 

Modelos de pensión de beneficio definido. 

La base sobre la que se estructuraron los modelos de pensiones en la región, cuando la seguridad social comenzaba su proceso de institucionalización (durante buena parte del siglo XX), fue sobre el principio del beneficio definido. Esto quiere decir que la legislación en materia de pensiones de cada país establecía que los trabajadores recibirían un porcentaje sobre el sueldo una vez que fueran jubilados. De esta forma, se dota de seguridad a la población sobre sus futuros ingresos, pues con antelación a la jubilación sabían que recibirían uno y que este dependería de la cantidad de años cotizados y la edad de la persona trabajadora.

                  Financieramente la seguridad social de corte laborista funciona bajo el mecanismo del aseguramiento, esto quiere decir que las personas trabajadoras realizaran aportaciones que las blindaran contra los riesgos del ciclo de vida. Estas aportaciones pueden ser bipartitas (aportadas por personas trabajadoras y personas empleadoras) o tripartitas (cuando a las dos anteriores se suma el gobierno) y se conocen como primas de aseguramiento. 

En el caso de las pensiones de beneficio definido, existen dos versiones, dependiendo del método de financiamiento: el de capitalización colectiva y el de reparto. En la capitalización colectiva cada prima se lleva a un gran fondo o reserva técnica (como se llama en la literatura especializada), que acumula los recursos en donde son invertidos, para generar rendimientos y de donde eventualmente se pagarán las pensiones. De esta forma se consigue distribuir los riesgos financieros, económicos y de gestión y administración. 

El reparto surge cuando la reserva técnica se agota y no es posible utilizarla para el pago de pensiones. En este caso, los trabajadores mediante sus aportaciones, financian las pensiones de los jubilados, entendiendo que cuando ellos lleguen al momento de jubilación, serán los trabajadores jóvenes quienes los financien. Esto se conoce como solidaridad intergeneracional.

La administración de las aportaciones, así como la gestión de los recursos y el pago de pensiones eran garantizadas por el Estado mediante las instituciones de seguridad social. De esta forma se tiene un que busca proteger a los trabajadores, cumpliendo su función como garante de la seguridad social.

Modelo de capitalización individual

Se llama así porque en vez de tener una gran bolsa o fondo de capitalización colectiva, se individualiza la inversión de los recursos, generando una cuenta por cada persona trabajadora. Como se puede ver los riesgos financieros, económicos y de gestión y administración, también se individualizan. En algunos países como Chile, se eliminó el carácter tripartito de las aportaciones, quedando únicamente la persona trabajadora como responsable. En México, la figura tripartita no desapareció. 

En este modelo se separan las actividades de administración y gestión haciendo un lado al Estado de éstas. Cuando se instauró este modelo (en los ochentas en Chile) se crearon nuevas empresas cuyo único fin sería la administración de cuentas y la gestión de los fondos. Estas empresas se conocen como Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP, Afore en México). Por otro lado, en este modelo son las compañías aseguradoras las que venderían productos financieros que buscan dotar a las personas de flujos constantes de ingresos, asimilando la figura de pensión. En México estos se conocen como rentas vitalicias. De esta forma se pasó al sistema financiero la gestión, administración y otorgamiento de pensiones.

Este modelo también se conoce con el nombre de contribución definida porque se sabe cuánto se contribuye, pero no si eso será suficiente para adquirir una pensión. Lo cual resulta contrario a lo que se buscaría de un modelo de pensiones. Y las personas no saben con antelación si recibirán una pensión porque para alcanzar una es necesario tener una cantidad mínima de recursos ahorrados que la compañía aseguradora valuará en función la edad de la persona, composición familiar, género (a partir del cual se elige una tabla de mortalidad), y una tasa técnica. Esto es así porque la persona trabajadora contrata un producto financiero con la compañía aseguradora, quién en última instancia toma los recursos y los invierte nuevamente comprometiéndose a entregar un flujo constante de recursos al ahora jubilado. Aunque se comentó que no se iba a   hablar de la eficacia de los modelos, no sobra decir que son pocas las personas, independientemente del país, que ahorran el monto suficiente para adquirir uno de estos productos. 

Otra característica es que las personas en caso de no alcanzar una pensión recibirán los recursos habidos en la cuenta individual, en una sola exhibición o de manera fraccionada. En este modelo el trabajador debe cotizar durante un tiempo mayor en virtud de la nula redistribución y solidaridad y por esto es un lapso más largo para que, individualmente, se puedan tener los recursos para pensionarse. 

Con la implementación este modelo se sustituye el modelo previo de pensiones, por lo que nace una generación de transición en el sistema, que mantiene los derechos adquiridos del modelo de pensiones previo a la sustitución y que con el tiempo dejara de existir, cuando el último beneficiario fallezca. Así es que ninguna persona trabajadora podría entrar a la generación de transición, comúnmente se dice que se cierra el modelo previo de pensiones.

En la actualidad cuatro países en la región mantienen un esquema de capitalización individual como base para otorgar pensiones a su población asalariada: Chile, que inició en 1981, México en 1997, El Salvador en 1999 y República Dominicana en 2003.

Modelo paralelo

Este modelo de pensiones es compartido por dos países de la región: Perú (1993) y Colombia (1994). Es una combinación del modelo de beneficio definido y el de capitalización individual, en donde todos los trabajadores podrán optar por pertenecer a uno u a otro. 

La gran diferencia con el modelo de capitalización individual es que la incorporación es voluntaria. Los trabajadores deciden si quieren mudar de modelo o prefieren mantenerse en el modelo de beneficio definido manejado por el Estado. Incluso es posible decidir cambiar de esquema de jubilación y con cierta antelación a la jubilación, y regresar al modelo administrado por el Estado.  Hay una coexistencia en competencia entre la administración pública y la administración privada sobre los fondos de pensiones.

Modelo mixto de pensiones

Este cuarto modelo complementa los tipos de modelos de pensiones en América Latina. Es compartido por Uruguay, Costa Rica y Panamá. En síntesis, el Estado mantiene un modelo de beneficio definido, agregando un canal de ahorro obligatorio que puede ser administrado por empresas privadas o por el propio gobierno. De esta forma todas las personas trabajadoras recibirán una pensión de beneficio definido asegurando su tranquilidad, y aquellas que superen cierto umbral de ingresos podrán recibir una pensión de beneficio definido complementada por una de su ahorro individual.

En este esquema los trabajadores con mejores salarios no dejan de aportar para el fondo de pensiones de beneficio definido, manteniendo así la solidaridad y redistribución inmersa en la seguridad social y las pensiones. Hay rectoría del Estado en materia pensionaria, pues no se queda como un mero regulador o supervisor, participa activamente en la administración y gestión de los fondos asegurándose de que las personas que cotizaron y cumplen la legislación tengan pensiones. 

En Uruguay y Panamá si surgen generaciones de transición, no así en Costa Rica dado que no se realizaron modificaciones al régimen de pensiones, por tanto, las personas que estaban a la fecha laborando, así como los nuevos cotizantes, contribuyen con su salario a financiarlo y reciben un beneficio definido al momento de su retiro. Sin embargo, se determinó una restructura en las aportaciones de los patrones y trabajadores.[5] Una destacada diferencia entre el modelo mixto panameño, con el uruguayo y costarricense es que para el manejo de los recursos devenidos de las aportaciones los trabajadores cotizantes, no se permitió la administración privada.[6] En cambio, el Estado con sus capacidades técnicas y con reglas establecidas en la ley, gestiona las inversiones del canal de cuentas individuales. 

Una crítica a los modelos basados en el trabajo formal y la pensión de contribución indirecta

Los modelos de pensión contributiva basan el otorgamiento de la pensión en el pago de primas y/o en el ahorro individual aportado por los trabajadores que se desempeñan en el mercado formal. Su óptimo funcionamiento depende del estado de la economía de cada país, que necesariamente debe apuntar al pleno empleo, pues basan la contraprestación (pensión) en la aportación constante de primas y ahorro en la cuenta individual (si es el caso). 

Tendría entonces poca congruencia establecer modelos de pensiones de corte laborista en economías con elevada informalidad y precarización salarial. Dado que en América Latina tenemos mercados de trabajo informales de gran tamaño[7] y con salarios de baja cuantía los gobiernos de la región se vieron en la necesidad de implementar modelos de contribución indirecta. Elegir equivocadamente un modelo de pensiones pude presionar las finanzas públicas, sustrayendo recursos que podrían destinarse a educación, salud, seguridad, etcétera; y, por otro lado, la desesperación y el descontento de trabajadores en caso de que el modelo elegido no entregue pensiones de cuantía suficiente, lo que lleva incluso a estallidos sociales.

En este tenor los modelos de pensiones no contributivas sirven como un mecanismo que debería aliviar la pobreza de los adultos mayores de la región, sin embargo, en prácticamente todos los casos en donde se lleva un modelo así, las pensiones resultan insuficientes, evitando cumplir con su objetivo. Estos modelos pueden ser de dos estilos: focalizados o universales. 

Los modelos de pensión indirecta focalizados tienen la premisa de enfocarse en una sección de los adultos mayores, comúnmente de zonas marginadas y de los deciles más pobres de esta población o condicionados a no recibir otra pensión.  Los modelos de pensión indirecta universales no tienen restricciones en cuanto a la población de adultos mayores salvo la edad. Al pasar de cierta edad cualquier persona puede gozar de este beneficio.

De 1997 al 2011, diez países de la región implementaron pensiones no contributivas en virtud del incremento de adultos mayores sin un sustento económico fijo: Bolivia en 1997; Ecuador en 1998; Colombia en 2003; Guatemala en 2005, México en 2007; El Salvador, Panamá y Paraguay en 2009 y Perú y Venezuela en 2011. Que se sumaron a los seis países que ya tenían un modelo de pensiones de contribución indirecta y que lo instauraron previo a la década de 1980: Argentina, Brasil, Chile, Cuba y Uruguay y Costa Rica.[8]

Es entonces que los modelos de contribución indirecta más los modelos contributivos son parte del sistema de pensiones de cada país. Si pensamos que cada vez se hace más evidente la debilidad de los mercados de trabajo, se hace evidente el fortalecimiento de los modelos de pensiones de contribución indirecta, como vía para aliviar la pobreza de las personas adultas mayores de la región.


[1] Consejero económico de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social. Economista por la UNAM con posgrados en economía monetaria y financiera y microfinanzas por la misma casa de estudios. Correo: tonatiuh.martinez@ciss-bienestar.org

[2] Mariela Sánchez-Belmont, Miguel Ramírez y Frida Romero, Propuesta conceptual para el análisis de la seguridad social desde la CISS, Ciss, Ciudad de México, 2019.

[3] Nicholas Barr y Peter Diamond, Pension Reform, Oxford University Press, London, 2010

[4] Jorge Tonatiuh Martínez Aviña, Una propuesta para reformar el sistema de pensiones en México, Ciss, Ciudad de México, 2020.

[5] Cinthya Arguedas Gourzong, “Estudio de Caso 52. Reforma al sistema de pensiones en

Costa rica: evaluación de la nueva organización”, Universidad de Chile, 2002. Disponible en: http://www.mgpp.cl/wp-content/uploads/2017/04/CASO62.pdf

[6] Alexis Rodríguez Mojica, “Sistemas de Protección Social en América Latina y el Caribe: Panamá”, Cepal. 2013

[7] Con cifras al 2016, el 53% de los trabajadores de la región de América Latina se ocupaba en los mercados informales (OIT, 2018). La situación económica actual obliga a pensar que el tamaño de la informalidad crecerá de manera importante en los próximos meses y que su disminución a los niveles previos a la pandemia implicará un esfuerzo de años

[8] Alberto Arenas de Mesa, Los sistemas de pensiones en la encrucijada. Desafíos para la sostenibilidad en América Latina, CEPAL, Santiago de Chile, 2019

Último de Artículo Central

Regresar Inicio